[정의]

경상남도 창원시의 탄생 배경과 현재의 모습, 그리고 미래의 발전 방향.

[개설]

통합 창원시 탄생의 배경과 목적, 그리고 통합 결정의 과정 및 갈등을 기술하고 통합 후 3년이 경과한 현재의 상태와 성과를 소개한 후 통합 창원시의 발전을 위한 과제를 살펴본다.

[통합 창원시 탄생의 배경]

창원·마산·진해 간 도시 통합 논의는 2008년 마산 시장의 공식 제안으로 지역의 최대 이슈로 등장하게 되었다. 당시 마산과 창원 외에 진해·함안을 포함한 통합이 거론되었으나, 논의의 핵심은 창원과 마산의 통합이었다. 통합의 가까운 역사를 살펴보면 한때 1980년대 이후 창원이 마산과의 통합을 원한 적이 있었으나, 2000년대 들어 창원이 우월한 도시 인프라와 재정력을 바탕으로 도시 발전을 거듭함으로써 입장이 바뀌어 마산 지역에서 적극적인 통합 주장이 확산되기 시작하였다.

마산 도심의 쇠퇴를 극복하기 위한 도시 재생 노력과 창원의 지속적인 도시 발전이 마산에게 준 상대적 박탈감을 고려해 볼 때 마산의 입장에서는 통합이 절실한 주장이었다. 그러나 창원 입장에서는 우수한 도시 인프라와 도시 정책을 통해 이미 국내 도시와의 경쟁을 넘어서서 외국 도시를 경쟁 상대로 설정하고 있었기 때문에 통합의 시너지 효과보다는 마산의 도시 문제 해결 비용을 공동 부담하게 된다는 계산을 하기도 하였고 이것이 통합에 반대하거나 신중한 입장의 근거이기도 하였다.

또한 인구 50만 명이면 대도시로 보는 서구와는 달리 중소 도시 콤플렉스가 유달리 강한 우리나라에서 대도시화를 추진하는 심리적 동인이 여러 시민들 사이에 확산되어 있었다. 따라서 도시 간 통합을 통해 대도시 주민이 되는 것을 많은 사람들이 정서적으로 찬성하기도 하였다.

[통합의 과정과 갈등]

통합의 과정이 지나치게 중앙 정부와 정치인들에 의해 주도됨으로써 상향적 풀뿌리 민주주의와는 거리가 먼 방식으로 다소 졸속하게 진행되었기 때문에 이것이 통합의 정당성에 대한 부정적 인식의 영속적인 뿌리로 남아 있게 되었다.

통합 논의가 구체화되면서 통합에 다른 무임승차를 기대하는 측과 피해를 우려하는 측의 대립을 비롯해 지역 간, 집단 간의 이해관계가 첨예하게 드러나면서 갈등의 사회적 비용이 잠복되어 있었다.

통합이 추구하는 근본적 가치는 행정 효율성 증대와 도시 경쟁력 향상을 통한 모든 시민의 삶의 질 향상이었다. 그러나 이와 같은 가치에 대한 충분한 분석과 논쟁 없이 서둘러 통합했었고 균형발전이 통합 명분의 중심에 자리 잡았으며 시청·야구장을 비롯한 대형 시설의 균등 배분이 곧 균형 발전이란 관점이 지배함으로써 통합 후 갈등의 기초가 되기도 하였다.

[통합의 성과]

2013년 7월 1일은 통합 창원시 출범 3주년이다. 통합 이후 3년간의 성과에 대한 창원시의 자체 분석은 다음과 같다.

1. 통합 3년간의 도시 경제 성장

창원시는 통합 3년 만에 전국 주요 도시의 성장률을 앞서는 성장을 실현하여 지역내 총생산이 눈에 뜨이게 증가하고 기업체는 763개 사, 근로자는 5,974명 증가했다. 이러한 성장률은 저성장 국면에 들어선 우리나라 경제 여건을 감안할 때 드문 사례로 지역 경제가 통합을 기점으로 대세적 상승 추세에 올라탔다고 보고 있다.

창원시의 기업체 증가율도 통합 전 4.4%에서 통합 후 18.6%로 상승했고 감소하던 근로자 증가율도 증가[5.15%]로 돌아서는 등 전국 주요 도시에 비해 눈에 뜨이는 상승 추세를 나타내고 있다. 무역 수지도 2010년 139억 달러에서 2012년 150억 달러를 기록하여 전국 3위를 기록하고 있다. 통합으로 인한 규모 경제 효과로 기업의 투자도 이어지고 있다. 외국인 직접 투자도 2009년 18억 7000만 달러에서 2011년 48억 3000만 달러로 증가하는 등 기업 투자가 통합을 기점으로 상승하고 있다고 보고 있다.

2. 복지 정책과 일자리 창출

통합 이후 3년 동안 창원시가 펼쳐온 친서민 정책과 일자리 창출은 현재 가시적인 성과를 거두며 시민들의 삶에 큰 힘이 되고 있다. 복지 예산은 매년 역대 최고 수준으로 증대되었다. 2013년 복지 분야 예산으로 5491억 원을 편성해 사상 최초로 복지 예산 5000억 원 시대를 열었다. 이는 창원시 전체 예산의 30.8%에 해당하는 금액으로, 통합 당시 복지 예산 비율인 24.7%보다 6.1% 증가하였다.

빈곤 틈새 가정 두레박 사업, 무지개 울타리 만들기 사업 등을 통해 복지 사각 지대 해소의 모델을 만들어 가고 있다. 저소득층이 자립할 수 있도록 자활 근로 사업, 자활 장려금 지원 등 다양한 자활 능력 배양 정책을 추진해 기초 생활 보장 수급자의 탈수급을 촉진시키고 있다.

밥 굶는 사람, 집 없는 사람, 진학 못하는 학생을 돕기 위한 창원시의 대표적인 복지 정책 ‘3무(無) 정책’은 통합 이후 수혜 지역을 마산과 진해 등 전 지역으로 확대하고 혜택은 상향 조정했다. 2010년 35억 원을 편성 지원하던 학교 급식비도 2013년 155억 원으로 대폭 확대했다. 저소득층 자녀 학원비와 대학 등록금도 인원을 늘려 지원하고 있다.

지난 3년간 4만 8646개의 일자리를 만들어내며 우리나라의 가장 큰 현안인 지역 고용 문제 해결의 모범 지역이 되고 있다. 통합 전 감소세를 보이던 고용률은 3.2% 증가하고, 실업률은 1.5% 감소를 기록했다.

3. 가시적 균형 발전 효과

통합 전 창원시에 비해 상대적으로 시세가 약한 마산과 진해 지역의 발전을 앞당기고 지역별 가치를 창조하기 위한 균형 발전 프로젝트는 지역별 정주 여건을 개선하며 인구 증가를 실현하고 있다. 이에 따라 통합 전 감소세를 보이던 마산권 인구는 통합 후 감소율이 둔화되고 출산 연령층인 31~35세 인구가 2009년 대비 2012년 말 6.2%[1,820명] 증가했으며, 0~5세 유아·아동 층도 6.1%[1,191명] 증가하였다. 진해권 인구도 증가해 지난 3년간 총 1만 976명 늘어났다. 이러한 추세를 감안하면 향후 2~3년 내 마산권은 증가세로 반등하고 진해권은 20만 명을 달성할 것으로 보고 있다.

통합 전 추진에 어려움을 겪던 해양 신도시 조성 사업은 개발 방향을 확정, 2012년 5월 착공에 들어갔고 위기를 맞았던 로봇 랜드는 사업의 속도를 높이며 착공을 준비하고 있다. 2020년까지 총 3820억 원을 투입하여 마산만 일대를 시민 친수 공간으로 조성하는 워터 프론트 사업은 야간 경관, 해변 거리 조성에 이어 3년간 추진해온 부두 개방 사업을 모두 완료했다. 마산 원도심 재생 사업도 창동 예술촌을 시작으로 창동 공영 주차장, 불종로 전선 지중화, 어시장·창동 아케이드 사업으로 활력을 촉진시키고 있다.

국가 산업 단지를 중심으로 산업 구조를 혁신시키고 도시 품격을 한층 더 업그레이드하고 있다. 성장의 한계에 도달한 국가 산업 단지는 정밀 재진단을 통해 2017년까지 5,874억 원을 투자해 첨단 산업 중심으로 산업 구조를 고도화하고 있다. 창원대로 중심 R＆D 벨트 혁신, 창원 과학고 개교, 창원 KAIST 등 과학 분야 고급 인재 확보를 위한 노력도 배가하고 있다.

통합 전, 수년간 끌어온 명동 마리나와 웅동 복합 관광 레저 단지는 거점형 국제 마리나 항만 선정, 개발 계획 변경 승인 등 본격 개발을 위한 기반을 확보했다. 음지도와 우도 일원은 우도 보도교에 이어 전국 최대 태양광 발전 시설인 창원 솔라 타워를 개장하는 등 바다와 어우러진 새로운 볼거리를 확충했으며, 어류 생태 학습관, 우도 친환경 해수욕장, 속천항 경관 조명, 진해루 해상 분수 등 해양 관광 거점 도약을 위한 사업도 진행되고 있다.

지역에 투자되는 사업비를 조정해 불균형 지역에 집중 투자하는 한편, 상생 발전 특별 회계를 설치, 창원권·마산권·진해권 지역에 20:40:40의 비율로 안배해 도로·교통·문화 시설 등 상대적 낙후 지역의 사회적 생산 기반이 빠르게 확충되고 있다. 또한 혜택 상향 평준화와 부담 경감을 원칙으로 조례를 정비, 복지 혜택은 통합 전 3개 시 중 가장 높은 기준을 적용하고, 세금 등 부담은 가장 낮게 적용했다.

지역별 교육 격차 해소를 위해 학교에 지원하는 교육 여건 개선 사업비를 매년 큰 폭으로 늘렸다. 진해 지역 인재 스쿨 등 지역 여건에 부합하는 인재 양성 사업으로 창원·마산·진해 고등학생 학력 격차를 큰 폭으로 줄이고 수준을 향상시키는 성과를 이끌어 냈다.

4. 교통과 녹지 공간 확충

통합 이후 3조 5565억 원을 투입해 통합 시에 최적화된 도로망을 구축해오고 있다. 석전교 사거리의 지하 차도, 국도 25호선의 대체 우회 도로, 불모산 터널 등을 개통해 시가지 상습 정체 구간을 해소했다. 시민의 발인 시내버스는 145개 노선 확대, 139대 증차 등을 통해 대중교통 체제를 개편했고, BIS 183개소 확충, 승강장 569개소 증대, 신 교통 카드시스템 도입 등 대중교통 편리성을 높임으로써 시내버스 이용자가 2010년보다 연간 535만 2000명 증가했다. ‘누비자’[공영 자전거]도 마산·진해 지역으로 확대하는 등 4,600대를 추가 보급해 총 6,630대가 운행되고 있다.

지난 3년간 공원과 녹지 공간을 대폭 확대했다. 대규모 공원은 지역별 균형을 맞춰 총 15개소를 조성했다. 공원 면적도 2010년보다 13만 1000㎡가 늘어난 313만6000㎡로 증가했다. 녹지 공간은 창원·진해 지역에 비해 상대적으로 부족한 마산 지역에 녹지 조성 사업비 60% 이상을 집중 투자해 녹지 및 쉼터 75개소[마산 55개소]를 확충했다. 가로수도 1만 745본[마산 6,303본]을 식재해 총 10만 5473본으로 증가했다. 시민이 자주 찾는 등산로와 둘레길도 각 74㎞, 68㎞를 연장한 419.9㎞ 및 107.3㎞로 확충했다.

5. 도시 경쟁력과 재정 역량 증대

NC 다이노스 프로 야구단 창단, 경상 대학교 병원 건립, 로봇 비즈니스 벨트 사업 등 대규모 국책 사업과 민자 사업을 유치해 도시 규모에 부응하는 도시 인프라를 확충하고 있다. 지역 간 접근성을 높이기 위해 도시 철도 건설, 제2안민 터널, 제2봉암교 건설 사업도 국가 재정 사업으로 추진, 지역 발전을 가속화하고 있다.

통합 전 부채 2,057억 원 중 855억 원을 조기에 상환, 1202억 원으로 줄이는 노력을 통해 지방채 무잔액 지수를 전국 평균 15.99%의 1/3 수준인 6.33%로 낮춰 인구 100만 이상 도시 중 가장 안정적인 재정 건정성을 확보한 도시로 평가 받고 있다. 대형 사업 재평가로 중복·과잉투자 요인을 제거해 1조 8000억 원을 절감하고, 재정 인센티브를 모두 확보해 지속 성장 기반을 마련했다.

통합으로 지역 개발 자치권을 확보해 행정의 속도를 높이고, 본청과 구청을 이원화해 시민 편의와 행정 효율성을 높였다. 2013년부터는 구청의 권한과 예산을 대폭 확대해 시민 편의 사업을 추진할 수 있는 기반을 마련했다.

6. 국내외 위상 증대

2012년에 국내 3대 메이저 환경 대상인 ‘그린 시티 대통령상’, ‘생생 도시 대통령상’, ‘녹색 기후 종합 대상’을 석권하며 대한민국 환경 수도로서의 위상을 재확인하고, 세계 5대 스포츠 제전인 ‘2018 세계 사격 선수권 대회’를 지방 자치 단체 자력으로 유치하였다. 또한 ‘2011년 세계 생태 교통 연맹 총회’에 이어, ‘2012 IAEC 세계 총회’를 성공적으로 개최해 도시 위상과 격을 높였다. 또한 2012년 국제 교육 도시 연합[IAEC] 세계 총회는 창원시가 국제 사회에서의 위상을 증대하고, 이 총회를 계기로 캄보디아 국제 협력 센터 건립 등 해외 공적 개발 원조[ODA]에 기여하는 계기가 되었다.

창원시는 2013년 6월 현재 대한민국의 지방 자치 단체 중 가장 많은 16개 국제기구에 가입해 세계 지방 정부 간 네트워크를 강화하며 창원시를 세계에 홍보하였다. 2010년 C40 세계총회[상파울루], 2011년 세계 생태 회복력 도시 총회[본], 2012년 Rio+20[리우], 2013년 세계 도시 시장 포럼[빌바오] 등 세계의 대표들이 참석하는 회의에 창원시의 정책과 사례 발표 초청이 계속되고 있다. 2012년에는 ‘세계 영향력 있는 100인’에 박완수 창원 시장이 선정된 데 이어 2013년에는 ‘세계 시장 Top 10’에 선정되어 창원시의 글로벌 리더십을 인정받고 있다.

[향후 과제]

1. 통합 창원시 비전

통합 창원시는 첨단 산업 중심의 창조적 기업 도시, 우수한 인재가 배출되는 명품 교육 도시, 전통과 첨단이 어우러진 해양 문화 도시, 더불어 행복을 나누는 복지 도시, 녹색 성장 시대를 앞서가는 세계의 환경 수도, 빠르고 편리한 친환경 교통, 물류 도시, 균형 발전 도시, 동북아 중추 도시를 지향하고 있다.

2. 권역별 핵심 과제

통합 전 창원 지역의 스마트 창원 전략으로서 R＆D 트라이앵글 구축, 창원 국가 산업 단지의 지속 가능한 성장, 동면·대산·북면의 신성장 지대화, 기존 도심의 업그레이드, MICE 및 국제 교류 거점 도시로의 육성이 있다.

통합 전 마산 지역의 마산 르네상스 창조 전략으로서 마산만 워터 프런트 조성, 신성장 동력 육성으로 마산 지역 경제 부흥, 창동·오동동 등 중심 상권 부활, 도시 재생 프로젝트, 로봇 랜드 중심의 해양 관광 단지 조성을 추진하고 있다.

통합 전 진해 지역의 블루 오션 진해 전략으로서는 남해안선 벨트의 해양 레저 관광 허브 육성, 신항만·경제 자유 구역 활성화 지원, 진해권 지역 간 균형 발전, 취약한 교육 도시 인프라 강화, 군 유휴지의 공익적 조기 개발을 추진하고 있다.

3. 준 광역시 추진

창원시는 급증하는 행정 수요에 부응하고 다변적 대외 여건에 효율적으로 대처하기 위해 준 광역시 승격을 추진하고 있다. 창원시의 준 광역시 추진 건의는 2013년 중앙 정부가 140개 국정 과제에 ‘인구 100만 이상 대도시 특례 방안 마련’이라는 준 광역시 특례 조항을 포함시키면서 창원의 지역적 특성과 보다 전향적인 권한 이양을 반영하기 위해 이루어진 것이다. 준 광역시는 인구 100만 이상 대도시, 즉 광역시급 규모를 가진 자치 단체에 예산·사무·조직 등에 관한 권한을 대폭 위임해 실질적인 자치 행정과 지방 분권을 실현하기 위한 방안으로, 박근혜 정부 대통령직 인수 위원회에서 논의된 바 있으며 2013년 5월 확정된 140개 국정 과제에 ‘인구 100만 이상 대도시 특례 방안 마련’이 포함됐다.

인구 100만 이상 대도시는 지방 자치법 등 현행법에서 일부 특례를 인정하는 50만 이상 대도시와는 분명히 차이가 있다. 특히 창원시는 자연 발생적 대도시가 아니라 행정 통합으로 탄생한 100만 이상 대도시로 행정 수요가 일시에 큰 폭으로 증가해 현행 기초 자치 단체의 제도 하에서는 통합에 대한 시너지를 극대화하고 급변하는 대외 여건에 적극 부응하기에 한계가 있다. 따라서 특례 방안이 마련되면 광역시에 준하는 권한과 재정력으로 지역 발전을 앞당기는 데 크게 도움이 될 것으로 보인다.

창원시는 수원·성남 등 5개시와 공동으로 100만 이상 대도시에 대한 특례를 위한 조직 모델을 준비하고 있다. 안전 행정부도 지방 자치 발전 위원회에서 100만 이상 대도시 특례에 대해 본격적으로 논의한다는 입장이다. 창원시는 준 광역시 추진 건의와 함께 중앙 정부에 대해 보통 교부세 산정 특례 기간 연장, 소방 사무 이양에 따른 관련 법령의 조속한 개정, 한국 민주화 운동 기념관 유치, 새 야구장 조기 건립을 위한 신속한 행정 절차 지원 등을 요구하고 있다.

이와 같이 외형은 광역시 규모이지만 행정 체제는 기초 자치 단체에 머물러 있는 현실적 한계를 극복하기 위해 준 광역시 모델이 제시되고 있는 것이다. 이와 함께 일각에서는 단기적으로는 일반 시와 광역시의 중간 수준인 준 광역시 모델과 중장기적으로는 통합 및 준 광역 행정 체제에 따른 특수한 행정 수요의 대응을 위한 특별 자치 시 모델도 제안되고 있다.